Lucie Schovancová | 30. 3. 2021

Máme jen horší nebo ještě horší řešení, říká o regulaci solární energetiky partner EY

Česko chystá velké investice do transformace energetiky, důležitou roli v tomto procesu by měla sehrát i fotovoltaika. Novela zákona o POZE ji ale znevýhodňuje. „Solární technologie zaznamenaly obrovský posun, nebraňme jim v rozvoji,” říká odborník na energetiku ze společnosti EY Blahoslav Němeček.

Solární elektrárny se v Česku dlouhou dobu prakticky nestavěly. Z jakého důvodu?

Hlavním důvodem bylo určitě zastavení poskytování provozní podpory pro nové instalace. Určitou roli bezesporu sehrál i pošramocený image fotovoltaik, kde vytvořený mediální obraz dělal z jejich provozovatelů „mafiány“. Nebyla zde žádná motivace. Střešní instalace si pořizovali jen nadšenci.

Odpůrci solární energetiky často uvádějí jako argument proti dalšímu rozvoji fotovoltaiky v Česku výši financí, které na ni ročně jdou ze státního rozpočtu. Jaká jsou reálná čísla?

Celková úroveň podpory v roce 2018 pro fotovoltaiky činila 29,2 miliardy korun. Z toho zhruba 13,3 miliardy korun zaplatili koneční zákazníci v cenách elektřiny a zbylých 15,9 miliardy kryla dotace ze státního rozpočtu. Nicméně by bylo fér dotaci státu rovnou snížit minimálně o výnos ze solárního odvodu ve výši 2,2 miliardy korun. V rámci analýzy, kterou jsme zpracovávali v loňském roce, jsme kromě toho indikovali, že stát v souvislosti s provozem fotovoltaik na území České republiky dále inkasuje různé daňové výnosy v souhrnné výši cca 4,7 miliardy korun a sekundárně indukované příjmy veřejných rozpočtů pak přinášejí dalších 7 miliard. Takže ve výsledku je podpora fotovoltaiky skoro poloviční.

Reálná čísla vycházející z historie jsou sice nepopulární a neúprosná, to ale nemá nic společného s tím, že budoucnost je úplně jiná. Nyní platíme za historickou chybu nezvládnuté regulace solárního boomu, kdy byly ceny solárních technologií několikanásobně vyšší než dnes. Tato skutečnost ale není absolutně důvodem, abychom bránili v rozvoji v tuto chvíli nejlevnější a nejdostupnější technologii pro výrobu elektřiny. Je třeba obrátit list a vycházet z reality.

A jak nákladná by podle Vás v důsledku pro stát byla případná podpora nově instalovaných fotovoltaických elektráren? Například ve srovnání s jinými typy zdrojů, obnovitelnými nebo jádrem...?

Solární technologie zaznamenaly za poslední dekádu obrovský technologický i cenový posun a dnes je to nejlevnější nová technologie na výrobu elektřiny. Zjednodušeně se dá říci, že investiční náklady na jednotku instalovaného výkonu poklesly za toto období o více než 80 %. Její hlavní nevýhodou v našich zeměpisných šířkách však zůstává skutečnost, že se neobejde bez koexistence s jinými typy zdrojů a technologiemi, neboť přirozeně funguje v denních a sezónních cyklech v závislosti na osvitu. Zmiňuji to právě proto, že výroba elektřiny z jádra je také bezemisní, ale má zcela jiný charakter. Funguje stabilně v průběhu celého roku a je v principu schopná uspokojovat kdykoliv naše potřeby. Abychom pokryli stejný průběh roční spotřeby, musíme k fotovoltaice doplnit další zařízení, což by se rovněž projevilo v celkové ceně.

V budoucnu samotné fotovoltaiky zřejmě žádnou finanční podporu potřebovat nebudou, jde jen o to, jak rychle se tento okamžik dostaví v závislosti na růstu velkoobchodní ceny elektřiny. Fotovoltaická elektrárna nemá žádné variabilní náklady, proto se jí po jejím uvedení do provozu vyplatí vždy provozovat. Tedy kromě hodin, kdy se na trhu vyskytuje záporná cena.

V Česku se spustil Modernizační fond Státního fondu životního prostředí ČR. Jak mů-že fond pomoci transformovat českou energetiku?

Já osobně považuji Modernizační fond za klíčový nástroj, jak dekarbonizovat českou energetiku tak, aby to v plné výši nedopadlo na spotřebitele tepla z centrálních systémů a spotřebit-le elektřiny. Mám tím na mysli nejen domácnosti, ale především energeticky intenzivní průmysl, který by to neunesl. Právě i sám energeticky intenzivní průmysl může využít Modernizační fond pro dekarbonizační investice.

Fond má připraveny první tři stěžejní programy a zanedlouho by měly být již publikovány „ostré“ výzvy. Následovat bude příprava dalších programů.

Fond by zřejmě navíc měl v budoucích letech disponovat i větším objemem prostředků, než se kterými se původně počítalo. Důvodem je, že výnosy z dražeb emisních povolenek CO2 rostou a dále porostou, a právě z nich bude Modernizační fond průběžně financován.

Fotovoltaika byla na rozdíl od ostatních obnovitelných zdrojů energie vyjmuta ze systému aukcí. Jak může tento krok ovlivnit českou energetiku? Nepřipravuje se stát dopředu o nejlevnější obnovitelný zdroj?

Z mého pohledu právě obava z negativní reakce politiků na zařazení fotovoltaiky do systému aukcí, a tedy teoretického možného dalšího čerpání provozní podpory, byla tím hlavním důvodem. Na druhé straně je třeba objektivně říci, že současný systém financování podpory výroby energie z obnovitelných zdrojů je hranici udržitelnosti, a zřejmě i proto se stát rozhodl fotovoltaiky podpořit investičně. A to jak malé střešní, tak velké. Osobně se domnívám, že stát bude mít všechny regulační nástroje plně pod kontrolou a na úrovni zákona by mohl i fotovoltaiky připustit do režimu aukcí. Novela zákona o podporovaných zdrojích, která je nyní projednávána na půdě Poslanecké sněmovny, počítá s tím, že konkrétní podmínky aukcí na nové obnovitelné zdroje stanoví vždy až vláda svým nařízením. Proto by fotovoltaická technologie mohla ve výčtu zůstat a vláda by se mohla v čase rozhodnout, zda možnost aukce na fotovoltaiky využije. Máte pravdu v tom, že by se fotovoltaiky mohly stát teoreticky zdrojem, který bude do systému financování podpory přispívat. Nastalo by to za situace, kdyby se tržní cena elektřiny dostala nad úroveň ceny, se kterou by určitý provozovatel uspěl v aukci. S ohledem na očekávaný růst ceny emisních povolenek, který zřejmě potáhne vzhůru ceny elektřiny, a na další očekávaný pokles cen technologie, byť už jen mírný, by taková situace mohla nastat. Dá se očekávat, že ceny vysoutěžené v aukci u velkých instalací fotovoltaik by se mohly u nás pohybovat mezi 50 – 60 EUR/MWh, což je koridor, kam se zakrátko posuneme i s velkoobchodní cenou elektřiny.

Jak jsem ale zmínil, je zde zřejmě obava, že by se potřeba provozní dotace mohla, byť jen dočasně navýšit, a proto se stát zatím klonil k tomu fotovoltaiky podpořit jen investičně. Pokud budou podmínky pro čerpání investičních podpor transparentní a otevřené pro všechny žadatele, bude systém fungovat.

Ministerstvo průmyslu a obchodu (MPO) říká, že aukce pro fotovoltaiku nechce, pro-tože ji chce podporovat investičně, např. z Modernizačního fondu. Vylučují se tyto dva způsoby podpory?

Teoreticky se tyto dva způsoby nevylučují, vyvstává však otázka, zda by to nebylo zdrojem neefektivity, pokud by se na příklad v určitém okamžiku ucházel v aukci malý počet subjektů, a ty by bez ohledu na poskytnutou dotaci požadovaly cenou blízkou mezní ceně, kterou stanoví regulátor. Dále je otázkou, zda by subjekty s investiční dotací měly vůbec o aukci zájem, neboť jim k dosažení jimi požadované profitability postačuje nižší cena elektřiny a při vyšších cenách elektřiny na trhu by se zbytečně vzdávaly části tržeb.

Důvody, proč ministerstvo preferuje jen investiční podporu, jsem již uvedl.

Upřímně, já zde problém nespatřuji. Jsem přesvědčen, že se zde postaví celá řada velkých instalací bez jakékoliv státní podpory. Výstavba těchto zdrojů bude financována prostřednictvím tzv. PPA kontraktů přímo velkými zákazníky, firmami, které přijaly vlastní individuální závazky v oblasti karbonové neutrality, a veškeré energie, kterou budou odebírat, musí mít původ v obnovitelných zdrojích. Tato forma na západ od nás začíná dominovat a zakrátko bude u velkých instalací hrát podstatnou roli i u nás.

V Poslanecké sněmovně se právě projednává návrh novely zákona o podporovaných zdrojích energie (POZE). Co zásadního přináší?

Novela přináší řadu nových prvků, které jsou mimo jiné požadovány evropskou legislativou. Především dojde k odblokování možnosti poskytování provozní podporu novým instalacím, aby se vytvořil prostor pro plnění cílů podílu obnovitelné energie na celkové spotřebě energie. Pokusím se to maximálně zobecnit. Větší zdroje nad 1 MW instalovaného výkonu budou soutěžit v aukci, menší zdroje budou podporovány formou zelených bonusů podobně, jako je tomu dnes. Tam, kde je jako palivo při kombinované výrobě elektřiny a tepla používána biomasa, by podpora měla být směřována do tepla. Zavádějí se také nové druhy podpory pro existující zařízení, podpora pro modernizované zdroje a pro palivové zdroje na bázi biomasy udržovací podpora. Dále se nově zavádí podpora vtláčení biometanu do plynárenské soustavy. Úplný výčet novinek a změn by byl opravdu nadlouho.

Důležité je, že se novelou zákona mění celkové klima pro investice v energetice a můžeme začít skutečně něco dělat pro dosažení dekarbonizačních cílů.

V souvislosti s novelou zákona o POZE se chystá kontrola přiměřenosti podpory jednotlivých zdrojů, tzv. překompenzace. Je správné, že každý zdroj má mít jinou výši povolené výnosnosti?

Nejednotná míra výnosnosti je jedním ze základních nedostatků navrženého systému tzv. kontrol překompenzace. Až do roku 2013 Energetický regulační úřad přistupoval ke stanovení podpor technologicky neutrálně a při stanovení počátečních výkupních cen používal u všech technologií vždy jednotnou diskontní sazbu, tedy pracoval se shodným výnosovým procentem. Pokud by tomu mělo být při kontrole překompenzace jinak, povede to nutně k diskriminaci a provozovatelé některých technologií jako jsou vodní elektrárny, větrné elektrárny a fotovoltaiky se budou cítit oprávněně znevýhodněni oproti provozovatelům bioplynových stanic a elektráren na biomasu. Tedy správné to rozhodně není.

MPO často uvádí, že odlišné povolené výnosnosti požaduje Evropská komise. Opravdu je to tak?

MPO se v tomto ohledu odvolává na tabulku z notifikačního rozhodnutí Evropské komise pro zdroje, které byly uvedeny do provozu do konce roku 2012. Od začátku všichni zainteresovaní ví, že ona tabulka míchá hrušky s jablky a byla to oběť časové tísni, ve které bylo rozhodnutí ve finále vydáváno. Komise vycházela z toho, že sama Česká republika v průběhu notifikačního řízení v různých dávkách informací uvedla tyto hodnoty, tak je do tabulky nějak zopakovala, bohužel chybně. Na opravu, která by sebrala další čas už tak vlekoucího se řízení a ohrozila by vydání Cenového rozhodnutí ERÚ pro všechny obnovitelné zdroje z tohoto období, nebyla vůle čekat, respektive ji vymáhat. Že tabulka není v pořádku, protože je v jasném nesouladu s jinými částmi notifikačního rozhodnutí, je zjevné.

Situace je však řešitelná.

MPO ale obvykle uvádí, že se musí držet rozpětí IRR z tabulky v jednom z notifikač-ních rozhodnutí. Jak tedy lze tuto situaci řešit?

Řešení situace není zase tak složité a Česká republika s podobnými situacemi má již zkušenosti, na příklad z oblasti biopaliv. Pro MPO to bude znamenat práci navíc, případné upravené sazby výnosového procenta se budou muset znovu notifikovat, ale výsledek je předem jasný: I pokud by se pro všechny zdroje použilo výnosové procento ve výši 9,5 % nebo 10,6 %, bude celé schéma stále slučitelné s pokyny pro poskytování státní podpory v odvětví energetiky a životního prostředí. To jediné, co musíme splnit vůči Komisi, je vyřešit historický problém souběhu investiční a provozní podpory. Návrh řešení tohoto problému řeší zmiňovaná novela celkem elegantním způsobem. Za tuto část zaslouží MPO pochvalu, ale pokud jde o návrh nejednotného IRR, zde budou muset potenciální diskriminaci odstranit poslanci a ministerstvo to bude muset následně odpracovat vůči Komisi. Tak jako tak musí být všechny nové režimy Komisí notifikovány, tak jde „jen“ o formulář navíc. Myslím, že dosavadní neochota byla spíše v úrovni komunikační a diplomatické než materiální.

Jaké dopady by podle vás mělo schválení novely ve stávající podobě? Nabízí se případně nějaké řešení, jak negativním dopadům předejít?

Jak už jsem uvedl, řešení je celkem jednoduché. V Poslanecké sněmovně schválit jednotné výnosové procento pro všechny druhy OZE a následně vyvolat renotifikaci původního rozhodnutí u Evropské komise. V tuto chvíli již známe i pozměňovací návrhy, které na tento problém vhodně reagují. Jednotné IRR v nich kombinují poslanci s navýšením solárního odvodu pro fotovoltaiky uvedené do provozu v roce 2010 o 10 % a znovuzavedení 10% odvodu pro fotovoltaiky z roku 2009.

Nedovedu si představit, že by byl zákon schválen v původní podobě, pokud jde o velikosti vnitřního výnosového procenta. Původně navržených 6,3 % pro fotovoltaiku je v rozporu s předpoklady, na základě kterých byly výkupní ceny v minulosti stanoveny. Problém s diskriminací mezi technologiemi jsem již také zmínil. Stát by byl po schválení zákona v této podobě, nebo spíše při jeho první aplikaci, okamžitě zasypán sérií žalob. Bohužel, zcela oprávněně. Bylo by velmi naivní toto ignorovat a přehlížet.

Za daných okolností je třeba aplikaci zvýšeného solárního odvodu brát jako náhražku za původně navrhované nesmyslně nízké procento IRR, prostřednictvím kterého chtěl stát získat zpět určitý objem vyplacené podpory u fotovoltaik. Politická objednávka je tu zjevná, do jisté míry však pochopitelná. Pokud zvýšený solární odvod přispěje tomu, abychom hořkou kapitolu solárního boomu z roku 2009 a 2010 jednou provždy uzavřeli a přestali podnikatele v této branži nazývat solárními barony, tak bychom měli alespoň jednu jistotu v této nelehké době. Tím, že se do nastavených pravidel zasahuje zpětně, dobré řešení už bohužel neexistuje. Spravedlivé už vůbec ne. Máme jen horší nebo ještě horší řešení. Vždycky bude někdo postižen více někdo méně. Ale měli bychom se určitě snažit tu diskriminaci odstranit a podmínky pro všechny podporované zdroje narovnat.

Autorka: Lucie Schovancová

FOTO: se souhlasem Solární asociace